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Carlos Lalanda: "Madrid o la culminación de un nuevo “Rosonazo”

 
Carlos Lalanda ha sido autor de un detallado análisis sobre las medidas y resoluciones adoptadas por las Comunidades Autónomas españolas en limitación de nuevas autorizaciones para establecimientos y locales de juego centrándose sobre todo en Madrid.

Lo que ha dado en llamar un Rosonazo a cámara lenta" lo razona como una larga lista de medidas limitadoras de licencias de juego.

El Rosonazo, según Lalanda, fue simple y quirúrgica cuando se adoptó, hace ya 37 años: no se otorgaban más autorizaciones, en toda España... Hoy, en un esquema de compleja distribución de poderes y competencias en esta materia, se suceden diversas e imaginativas acciones de Gobierno, configurando un a especie de “Rosonazo a cámara lenta”.
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ARTÍCULO COMPLETO:

Madrid. Medidas limitativas para salones, locales de apuestas y bingos. La culminación de un nuevo “Rosonazo”.


El pasado jueves 28-11, “Día de acción de gracias” para el público norteamericano, culminaba en Madrid la última de una larga serie de medidas y resoluciones adoptadas por las Comunidades Autónomas españolas en limitación de nuevas autorizaciones para establecimientos y locales de juego.

Ese día, a la hora de la tradicional cena de “thanksgiving”, se subía al Portal de Transparencia de la CAM la llamada a Información Pública del Texto del Borrador de Decreto “por el que se dispone la suspensión de la concesión de nuevas autorizaciones de comercialización y de apertura y funcionamiento de los establecimientos de juego, en tanto se realiza la planificación de los mismos en el territorio de la Comunidad de Madrid” (Enlace al borrador). Y se otorgaba un plazo de 10 días para alegaciones.


Pero ¿se han suspendido ya, o no, las autorizaciones?

No es que haya sido aprobada ya la suspensión, como pareció desprenderse de la comparecencia de prensa sobre la reunión del Consejo de Gobierno de Madrid del 21-11. Por ahora no hay suspensión en firme, y además del trámite de alegaciones, tendrán que seguir a partir de ahora los demás trámites legales hasta la aprobación del texto definitivo, que entrará en vigor después de su publicación en el BOCAM .

Ahora bien, en su texto inicial ya se anticipa el efecto que alcanzará, retroactivamente, al día de su publicación en el Portal de Transparencia de la CAM: el día 28-11-2019 (recordemos: “Día de acción de gracias,” para algunos). Siguiendo el mismo texto, no se tramitarán las solicitudes presentadas después de ese día ante la CAM, a no ser que justifique la previa solicitud de una licencia municipal ante el Ayuntamiento correspondiente.

En puridad, cualquiera puede presentar hoy una solicitud sin cumplir este requisito, pero existen grandes probabilidades de que, luego, cuando el Decreto se apruebe, le sea denegada. Paradigmas de la “técnica” decisora.

Contenido y características del Decreto en tramitación

El Decreto no solo se refiere a salones de juego y locales de apuestas, sino también a los “juegos colectivos de dinero y azar” (o sea, a los bingos) que hasta ahora eran de libre iniciativa numérica y localización en Madrid. Aunque sigue sin alcanzar a las autorizaciones de explotación de máquinas de juego, quedando como” último baluarte” de la “libertad empresarial” (numérica, porque estos elementos de juego están altamente intervenidos desde otras perspectivas administrativas distintas).

La duración de la suspensión será de un año desde la entrada en vigor, y los efectos de la suspensión se extenderán hasta que definitivamente se adopte una norma de “planificación” (numérica, de distancias mínimas, etc), que el Gobierno se compromete a abordar en dicho plazo. E incluso en este punto, se reserva a la potestad del Consejero de turno que esta “suspensión” se prolongue mediante una Orden, sin plazo de prórroga determinado.

Además, se exceptúan de esta suspensión los casos en los que se acredite haber presentado antes licencia municipal de obra y/o actividad ante el Ayuntamiento correspondiente, siempre que incluya la existencia de un Proyecto Técnico.

El alcance retroactivo de la medida.

La nueva Administración de la Comunidad de Madrid ha optado por la línea garantista, que es tramitar una Disposición General, un Decreto, y no un Acuerdo inmediatamente ejecutivo, introduciendo, no obstante, una medida que lo hace claramente retroactivo, y que parece oportuno analizar.

En la Memoria adjunta al Borrador se explica que últimamente varias medidas adoptadas en relación con la limitación de locales o salones e juego han dado lugar a un “acelerón de presentaciones de nuevas solicitudes”, incluso en la misma Comunidad de Madrid cuando se estaba tramitando el que luego fue Decreto 42/2019. O sea, todo lo contrario a lo que se pretende con la suspensión.

Este efecto solo puede evitarse dotando de vigencia retroactiva a la medida, y en este caso coincidiendo con la publicación en el Portal de Transparencia (que a su vez se publica en una Web de la Comunidad, o sea, al día 28 de noviembre). Así contemplado, es difícil que pueda surgir un supuesto que dé lugar a indemnización por daños, pues como hemos reseñado, se salvan los casos en los que la solicitud de Licencia Municipal esté presentada en el Ayuntamiento cuando, además, exista alguna evidencia de la “realidad” de la iniciativa (o sea, un “Proyecto” redactado y presentado con respecto a un local).

Después de desgranar la medida que se pretende adoptar, conviene repasar algunos precedentes y dibujar una visión más general de todas las que se han adoptado últimamente.
Precedentes y evolución

El barroquismo normativo apuntado (medida todavía no aprobada, pero que surtirá efecto desde el día que se conoce su texto) tiene su razón de ser en las experiencias previas sobre limitación de autorizaciones en materia de juego cuyo estudio puede completar un monográfico jurídico o incluso una tesis doctoral. Y cuyas raíces entroncan en la idiosincrasia española del “pícaro” que adorna tradicionalmente las relaciones administrado y Administración pública.

Hay un primer antecedente similar, allá por 1982, la acción del entonces Ministro del Interior, J.J. Rosón, en una España todavía sin Comunidades Autónomas, cuando se consumaba una primera experiencia marcada en el argot popular como “Rosonazo” de 1982; el Real Decreto 895/1982 significaba en la práctica no poder obtener más autorizaciones para la explotación de máquinas de juego en toda España.

Aprobado por sorpresa aquel 30 de abril, no se publicó en el BOE hasta el 8 de mayo, con entrada en vigor al día siguiente. Lo que originó, en el ínterin de esas fechas, la presentación en los Registros administrativos de miles de autorizaciones adicionales, circunstancia que luego hubo que digerir a lo largo de numerosos pleitos y tramitaciones de todo tipo que duraron varios años.

Una vez las CCAA adquirieron competencias en esta materia, se sucedieron numerosas “suspensiones de licencias” para máquinas de juego, pero también para la apertura de establecimientos de todo tipo en los respectivos territorios, abordando paulatinamente la técnica de la “planificación”. Sin embargo, bastaba con que la medida se anunciara, y las solicitudes se disparaban en número, resultando un efecto contrario al pretendido.

Las medidas reglamentarias limitadoras han sido en muchos casos bendecidas por los Tribunales, pero las solicitudes presentadas antes de la entrada en vigor, en nuestra tradición administrativista y por estar en un Estado de Derecho, debían y deben respetarse: “Tempus regit actum”. Si Vd. solicita una licencia un día determinado, sin que aún esté está vigente la suspensión, se le debe conceder. Y si la suspensión afecta de forma retroactiva a solicitudes presentadas, la Administración Pública se enfrenta a una causa de indemnización.

La técnica administrativa del “ordeno y mando” que se pretende evitar en Madrid.

Con el transcurso del tiempo los distintos centros de poder (ya autonómicos), adoptaron una técnica adicional para contrarrestar los efectos contrarios señalados: utilizando su capacidad resolutoria “no reglamentaria”, que le conceden las respectivas Leyes de Gobierno. Según esta “técnica”, en una reunión cualquiera de Gobierno, incluso sin haberse incluido en el orden del día, se decide simplemente “no otorgar nuevas autorizaciones” mediante un acto administrativo singular. Una especie de mandato a sus funcionarios, y que propiamente carece de carácter “general”. A mí me parece que esta técnica es excesiva, una evidente muestra de la “derogación singular de un Reglamento”, que es la norma general que sigue vigente para los administrados, frente la otra, y que permite mientras siga en vigor, la solicitud y la obtención de autorizaciones y licencias, figuras estas que no son otra cosa que el reconocimiento de derechos subjetivos que solo pueden limitarse bajo una serie de garantías formales, legales o reglamentarias, lo que distingue a un Estado de Derecho.

Sin esta lista de competencias y cobertura de garantías formales, habría que dar pábulo a los “boletines” de municipios, barrios, asociaciones y comunidades de vecinos a lo largo y ancho del territorio español, que pretenden estos días, e incluso “acuerdan”, numerosas medidas suspensivas de autorizaciones de juego.

He aquí las últimas adoptadas y publicadas bajo esta técnica peculiar (Resoluciones y Acuerdos Autonómicos en contra del Reglamento vigente), solo en este último mes:

La Rioja.
Resolución 78/2019, de 12 de noviembre, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Hacienda, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 12 de noviembre de 2019 sobre planificación urgente, temporal y transitoria de las autorizaciones de salones de juego y tiendas de apuestas en la Comunidad Autónoma de La Rioja (B.O.L.R. núm. 136, de 13 de Noviembre)

Navarra: Acuerdo del Gobierno de Navarra, de 30 de octubre de 2019, por el que se procede a la suspensión de la concesión de autorizaciones para la apertura de nuevos establecimientos de apuestas, salones de juego y bingos en la Comunidad Foral de Navarra. (B.O.N. núm.216, de 31 de octubre)

Asturias. Acuerdo de 14 de noviembre de 2019, del Consejo de Gobierno, por el que se prorroga la suspensión de concesión de autorizaciones de apertura de nuevos establecimientos de juego en el Principado de Asturias, en tanto se proceda a la determinación de los criterios por los que se regirá la concesión de dichas autorizaciones. (B.O.P.A núm.226, de 22 de noviembre)

Quien sigue y está al tanto de estas cuestiones, sabe de sobra que todas ellas se adoptan a la llegada de una particular “ola” o “tsunami” mediático “antijuego” de muy difícil identificación en sus causas y orígenes, y que pone a los pies de los caballos todo un sector de económico, movimiento ondular del que las Administraciones públicas difícilmente pueden abstraerse sin riesgo de ser ellas mismas engullidas por el temporal.

Antes de las citadas, son muy llamativas las acciones emprendidas ya en 2018 por Murcia (Acuerdo de 9 de septiembre; y después, en 2019, por la Xunta de Galicia (Resolución de 16 de mayo) por el Gobierno de Extremadura (Decreto Ley 1/2019), por el Gobierno de Asturias (Acuerdo de 26 de marzo) o por el Gobierno de Castilla La Mancha (Acuerdo de 21 de mayo). Suma y sigue.


Legalidad de las medidas y normas que se aprueban en esta materia.

Ya hemos dicho que la Jurisprudencia en general otorga validez a los Decretos de planificación, cuando esta planificación aparece debidamente justificada.

Sin embargo, respecto a los Acuerdos y Resoluciones particulares, no hemos detectado ninguna línea en el mismo sentido, y los hemos criticado en algunos casos anteriores apuntando posibles deficiencias normativas, comentarios a los que me remito:

Véase el comentario a la “planificación” de los salones de juego en Castilla La Mancha por esta vía (mejor, a la revocación de la existente) (Enlace al artículo)

O a la insuficiencia normativa de la “planificación” de Salones y Locales de Apuestas en Galicia mediante la Resolución de la Xunta de 16 de Mayo (luego subsanada mediante Decreto Autonómico 72/2019. (Enlace al artículo)

Por último, el paradigmático caso de Extremadura, que, en efecto, y sin previo aviso aprobó un Decreto ley 1/2019, que sin embargo luego fue convalidado en la Asamblea Extremeña, sin ninguna modificación. (Enlace al artículo)

Hay otras, en ayuntamientos como el de Barcelona, de difícil conceptuación bajo una perspectiva legal, pues las administraciones locales carecen de competencias de intervención y policía directa en estos asuntos. (Enlace al artículo)

El Decreto de Madrid que se tramita parece evitar esta línea y el Gobierno madrileño claramente opta por la vía Reglamentaria, aunque sea incluyendo efectos retroactivos.

Conclusión: un ”Rosonazo” a cámara lenta en el Siglo XXI

Así pues, y con esta decisión de Madrid, culmina y se cierra por ahora una larga lista de medidas limitadoras de licencias de juego, como en el siglo XX lo fue el “Rosonazo”, que tantos ríos de tinta ocasionó. Aquella fue simple y quirúrgica cuando se adoptó, hace ya 37 años: no se otorgaban más autorizaciones, en toda España. Hoy, en un esquema de compleja distribución de poderes y competencias en esta materia, se suceden diversas e imaginativas acciones de Gobierno, configurando un a especie de “Rosonazo a cámara lenta”.

Tiempo tendremos de ocuparnos de las “medidas de planificación” en cuanto se vayan produciendo.

Madrid, 29 de noviembre de 2019.

Carlos Lalanda Fernández

Loyra Abogados


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