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AESCAM analiza las contradicciones en las Sentencias del Tribunal Supremo sobre Modificaciones Urbanísticas en Burgos y Talavera de la Reina

Si nos atenemos exclusivamente a su fallo, parecería que la Sentencia del Tribunal Supremo número 1243/2024, de 10 de julio, que se hizo pública ayer, entraría en contradicción con la Sentencia número 1068/2024, dictada por este mismo órgano judicial hace tan solo unas semanas (en concreto el pasado día de 17 de junio).

En ambos casos se examina la legalidad de una modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana (en un caso, la aprobada por el Ayuntamiento de Burgos y, en el otro, la aprobada por el de Talavera de la Reina), mediante la que se vienen a establecer determinadas restricciones para la apertura de establecimientos de juego, ya sea impidiendo que se puedan abrir locales de esta naturaleza en zonas de uso predominantemente residencial (en el caso de Burgos), o ya sea imponiendo la exigencia de respetar determinadas distancias a centros de enseñanza, zonas verdes o equipamientos culturales o deportivos (en el caso de Talavera).

Si sólo se analiza el fallo de estas Sentencias, parece contradictorio que, partiendo de unos objetivos manifiestamente similares, el Tribunal Supremo haya respaldado la legalidad de las medidas adoptadas por el Ayuntamiento de Talavera de la Reina (avalando el fallo previo del TSJ de Castilla-La Mancha), mientras que, por el contrario, haya confirmado la nulidad de la modificación urbanística aprobada por el Ayuntamiento de Burgos que ya había sido anulada previamente por el TSJ de Castilla y León.

Sin embargo, cuando se profundiza en la lectura de la fundamentación jurídica de ambas resoluciones judiciales, se constata que, en ambos casos, este alto Tribunal mantiene la misma línea argumental, alcanzando una conclusión diferente en cada uno de estos casos, porque aprecia que en ellos concurren unas circunstancias que considera distintas y que justifican ese resultado tan dispar. En concreto, las tres principales diferencias que el Tribunal Supremo ha apreciado entre un caso y el otro han sido las siguientes:

1º) En el caso de Burgos, el Tribunal considera que las medidas aprobadas suponen, de facto, una prohibición casi absoluta para la apertura de nuevos locales de juego, al relegarlos a unas zonas (industriales) comercialmente poco o nada viables para el desarrollo de estas actividades, apreciando también una falta de motivación que justifique adecuadamente estas medidas tan desproporcionadas. Por el contrario, en el caso de Talavera, el Tribunal apreció que si concurrían estos requisitos de proporcionalidad, motivación y justificación en las medidas aprobadas por este ayuntamiento.

2º) Asimismo, la Sentencia señala que, a diferencia de lo que sucedía en Castilla-La Mancha, en la normativa autonómica vigente en Castilla y León ya se encontraban establecidas medidas que imponían el mantenimiento de distancias para la apertura de establecimientos de juego, por lo que las desmedidas limitaciones aprobadas por el Ayuntamiento de Burgos vulnerarían la normativa autonómica. Sin embargo, en el caso de Talavera, se tuvo en cuenta que, en la fecha en la que el Ayuntamiento aprobó su modificación urbanística, la normativa de Castilla-La Mancha no contemplaba aún ningún régimen de distancias exigible a los locales de juego.

3º) Y, finalmente, el Tribunal Supremo hace referencia al hecho de que, en el caso de la tramitación de la normativa del Ayuntamiento de Burgos, el ejecutivo de Castilla y León sí que manifestó una clara oposición a la aprobación de dicha norma urbanística (y, además, luego recurrió su aprobación al desatenderse esa oposición). Por el contrario, en el caso de Talavera, consideró que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha no se opuso a la modificación urbanística aprobada en dicha ciudad.

Estas tres diferencias sirven de base al Tribunal Supremo para declarar nula la modificación urbanística aprobada por el Ayuntamiento de Burgos, cuando tan sólo unas semanas antes había respaldado la legalidad de la aprobada por el Ayuntamiento de Talavera. Pero, lo hace argumentando que se mantiene inalterada la doctrina fijada en la Sentencia dictada el pasado mes de junio, en la que se declara que la aplicación del principio de vinculación negativa en materia de planeamientos urbanísticos que puedan limitar la libertad de empresa, en virtud de la cual declara que las entidades locales no necesitan de una habilitación específica en cada ámbito sectorial, sino que pueden establecer estas medidas urbanísticas siempre que no tengan excluida esa competencia y siempre que no contravengan la legislación estatal o autonómica que haya ya regulado previamente esa materia.

En base a ello, esta doctrina jurisprudencial mantiene que, si se dan estas dos circunstancias, “las entidades locales están legitimadas para regular, con rango reglamentario, en sus instrumentos de planeamiento urbanístico, las condiciones de implantación de determinados usos, siempre que estas limitaciones estén justificadas en razones imperiosas de interés general y sean proporcionadas a la finalidad que persigan”; y, más específicamente, señala que ”el planeamiento urbanístico puede incluir determinaciones específicas sobre el uso del suelo urbano en relación con los locales de juego y apuestas”, añadiendo que si estas medidas afectan a la libertad de empresa y a la libre prestación de servicios, “deben estar adecuadamente justificadas por necesidades imperiosas de interés general” y “deben ser proporcionales, no imponer una restricción absoluta a la apertura de locales de juego y deben ser respetuosas con la legislación estatal y autonómica aplicable al sector del juego”.

Manteniendo inalterado estos criterios, la Sentencia del día 10 de julio considera que el Ayuntamiento de Burgos adoptó una medida absolutamente desproporcionada y que, además, vulneraba la normativa autonómica vigente aprobada por la Junta de Castilla y León, por lo que no respetaba los requisitos que este mismo Tribunal consideró que si se habían respetado en la medida aprobada por el Ayuntamiento de Talavera.

A tenor de todo ello, y a modo de conclusión de todo lo anterior, se puede decir que resulta muy relevante y trascendente el hecho de que, a día de hoy, la mayoría de las normativas autonómicas reguladoras de las actividades de juego hayan establecido ya medidas de distancias exigibles para la apertura le locales de juego, puesto que ello puede resultar manifiestamente determinante para que impedir que los ayuntamientos puedan adoptar medidas urbanísticas distintas a las ya fijadas por las Comunidades Autónomas. Al margen de ello, también queda claro que cualquier medida que se pretendiera adoptar por parte de los ayuntamientos debería superar también los filtros de estar debidamente motivada y justificada, así como de ser razonablemente proporcionada, sin que pueda suponer en la práctica una prohibición o una restricción excesiva para la apertura de nuevos establecimientos de juego en el municipio en cuestión