Juan Espinosa y Carlos Hernández Rivera, exdirectores de la Dirección General de Ordenación del juego (DGOJ), analizan la importancia de una regulación equilibrada para enfrentar el creciente mercado negro del juego.
Se trata de un artículo que refleja la amplia experiencia de ambos en materia regulatoria. Además, aporta puntos de vistas prácticos que deben ser considerados para no caer en el error de sobrerregular y entorpecer los fines esenciales de las leyes.
Compartimos con nuestros lectores este magnífico análisis:
Regulación y juego: no destruir el propósito
La regulación - o la implementación de una norma determinada a través de reglas posteriores- es diferente de la norma, totalmente distinto a la política. Si la norma apunta a transformar una visión política dada en objetivos concretos, la regulación se asegura de producir resultados. Esta tarea no siempre es sencilla. Los entornos regulatorios son sistemas conformados por elementos altamente interrelacionados, que impactan en la realidad. Toca un elemento, el resto reacciona y compensa.
Las apuestas y los juegos se ajustan perfectamente a ese proyecto de ley. Sin duda, una de las prioridades de la ciudadanía a la hora de regular es la protección, ya sea de los jóvenes, de los grupos vulnerables o de los consumidores en general. Este objetivo es, nos atrevemos a decir sin rodeos, no negociable. Sin embargo, sabemos con certeza que las posturas regulatorias excesivamente prescriptivas y desproporcionadas pueden ser perjudiciales para el resultado final. Trataremos de explicarlo a través de la relación entre oferta regulada vs no regulada.
Un mercado regulado saludable es un instrumento para lograr los diferentes objetivos públicos relacionados con las apuestas y el juego: la lucha contra el fraude, la rentabilidad fiscal y social, la seguridad jurídica; y, por supuesto, la protección de los consumidores y colectivos vulnerables. Dentro de esa oferta regulada se pueden imponer condiciones para alcanzar esos objetivos.
Por lo tanto, el objetivo de una regulación más estricta es, claramente, aumentar la protección. ¿Producirá, entonces, el resultado para los consumidores y, más ampliamente, para la sociedad, estar mejor protegidos? Eso depende en gran medida de que un subconjunto sustancial de consumidores no se una a la oferta no regulada, también conocida como mercado negro. Cuanto más prominente sea este último, menos protegidos estarán los consumidores y ciudadanos, menos afectados por las normas aplicables.
¿Es eso un contrafactual plausible? Absolutamente. Particularmente en las apuestas y los juegos remotos, como en muchos otros mercados digitales disruptivos, la efectividad es un subproducto de tres elementos: elasticidad de la demanda: la sensibilidad de los consumidores para cambiar a sustitutos cercanos y más atractivos. Disponibilidad: la capacidad de la regulación para eliminar la oferta no regulada. Y exigibilidad: la capacidad de disciplinar o vigilar a los consumidores para que no cambien a sustitutos no deseados. En los entornos digitales y deslocalizados de 2022, la elasticidad de la demanda es alta, la capacidad de eliminar la oferta no regulada es baja y la aplicabilidad es inexistente.
En este contexto, que se aplica al Reino Unido como a cualquier otro lugar, las regulaciones de juego que restringen demasiado sin considerar el carácter del entorno no regulado pueden resultar ineficaces. Es lo mismo que promulgar una regulación que busca abordar el problema de la congestión del tráfico simplemente prohibiendo los carruajes de alquiler y pretendiendo que la gente no consideraría otras alternativas de automóviles similares existentes.
Por lo tanto, regular en esta situación debe considerar el equilibrio general de incentivos de los consumidores. Al hacerlo, un análisis detallado de costo-beneficio que incorpore el ángulo de la oferta ilegal puede dar sus frutos. Sabemos de primera mano que este ejercicio requiere una valoración delicada, por lo que no debemos banalizar su dificultad. Sin embargo, a partir de nuestra experiencia liderando la jurisdicción de juego a distancia en España (2013-2020), podemos ofrecer dos puntos de vista.
En primer lugar, vale la pena subrayar que la sensibilidad entre los llamados mercados blanco y negro no es una mera fabricación intelectual. En 2015, tras tres años de regulación efectiva, el número de clientes de apuestas y juegos online que optaron por el entorno regulado apenas alcanzó el 55% del total estimado jugando. Ese año entró en vigor un cambio importante en la oferta de juegos: la legalización de las slots en línea. Como resultado, más del 87 % utilizaba ahora el mercado regulado en 2019.
En segundo lugar, este cambio no supuso un repunte de las tasas de juego desordenado, que permanecieron ancladas en torno al 0,3%-0,4% para la población adulta durante todo el periodo. Por lo tanto, aunque no podemos determinar qué habría sucedido si el tamaño de la oferta no regulada se hubiera mantenido o incluso ampliado, sí sabemos que una oferta regulada mejorada era compatible con un KPI clave relacionado con la sostenibilidad social de las apuestas y los juegos que se mantuvo estable.
¿Significa esto que debe abandonarse cualquier consideración reglamentaria para mejorar la protección del consumidor, que debe descartarse cualquier preocupación de este tipo? Por supuesto no. Sin embargo, en la situación actual, cuando están surgiendo mercados negros ampliados en toda Europa en paralelo con el endurecimiento normativo de las disposiciones de protección y la prohibición del marketing y la publicidad, sin evidencia de una reducción simultánea de las tasas de juego problemático, parece oportuno recordar el valor fundamental de un buen punto de partida.
Un enfoque regulatorio bien equilibrado y proporcionado contribuye a la fijación de la demanda dentro de la oferta regulada de apuestas y juegos. Un mercado regulado saludable es un requisito previo para transformar los objetivos de las políticas en resultados efectivos. Vale la pena construir el resto a partir de ahí.
El primer deber de la regulación es ser efectivo, no aleatorio. Las recetas exageradas no lo cortarán. No destruyáis el propósito.
Juan Espinosa y Carlos Hernández Rivera son exdirectores de la Dirección General de Ordenación del Juego (2016-2020; 2013-2016, respectivamente)
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