Rafael Andrés Álvez: "El Supremo confirma que las comunidades autónomas no pueden inspeccionar los terminales de la ONCE en bares y restaurantes"

El abogado Rafael Andrés Alvez firma en el número 14 (julio de 2026) de la Revista de Derecho Administrativo de vLex un extenso análisis sobre las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 3ª, número 409/2026 de 7 de abril y número 432/2026 de 13 de abril, que establecen el reparto de competencias en materia de juego entre el Estado y las comunidades autónomas respecto a la instalación de terminales de loterías en locales de hostelería.

Según explica el autor, ambas resoluciones, prácticamente idénticas, concluyen que el ejercicio de la actividad reservada de las loterías de ámbito estatal a los operadores de los juegos reservados (SELAE y ONCE), así como su comercialización en cualquiera de sus formas, no otorga a las comunidades autónomas competencia para intervenir en la instalación de esos equipos en establecimientos de terceros. Tampoco pueden ejercer labores de inspección ni adoptar medidas cautelares sobre ellos, al considerarse esta una actividad accesoria a la propia reserva estatal.

El origen: dos bares de Gijón

El supuesto de hecho que dio lugar a ambas sentencias tiene su origen en dos establecimientos de hostelería de Gijón, donde el Grupo de Inspección del Juego del Principado de Asturias requirió a sus titulares la retirada de terminales de la ONCE. Los titulares recurrieron y la Consejería de Hacienda asturiana inadmitió los recursos de alzada al entender que el requerimiento no constituía un acto administrativo impugnable. El Tribunal Superior de Justicia de Asturias anuló posteriormente esas inadmisiones, y el asunto llegó en casación al Supremo, que finalmente resolvió a favor de la competencia estatal.

El marco normativo

El análisis recuerda que la Constitución de 1978 no menciona expresamente al juego ni en el artículo 148 (competencias autonómicas) ni en el 149 (competencias estatales), por lo que las comunidades autónomas asumieron esta materia con carácter exclusivo al amparo del artículo 149.3 CE. Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional —en sentencias como la STC 171/1998, la STC 32/2012 y la STC 133/2012— ha matizado reiteradamente que esa exclusividad autonómica no supone un desapoderamiento total del Estado, que conserva la competencia sobre la Hacienda General y el régimen económico (artículo 149.1.14ª CE), título que ampara la reserva estatal sobre SELAE y ONCE.

Sobre esa base, la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, distingue entre actividades no reservadas —que sí requieren autorización autonómica para la instalación o apertura de locales y equipos, según el artículo 9.1— y actividades reservadas de loterías de ámbito estatal, que quedan excluidas de ese régimen autorizatorio en virtud del artículo 4 y de la disposición adicional primera de la misma norma.

El autor detalla que el Supremo, siguiendo el criterio ya apuntado en su sentencia de 27 de octubre de 2015, entiende que existen dos títulos habilitantes diferenciados: uno para el ejercicio de la actividad de juego y otro para la instalación o apertura de locales y equipos, y que solo el segundo puede quedar sujeto a autorización autonómica cuando no se trate de juegos reservados. Concluye así que la autorización autonómica exigible para la instalación de equipos que permitan participar en los juegos no alcanza a los juegos reservados de SELAE y ONCE, lo que deja en manos de estos operadores la decisión sobre dónde instalar sus terminales.

Una controversia con más de una década de recorrido

El artículo repasa cómo esta cuestión venía generando disparidad de criterio desde 2011, cuando la Abogacía del Estado emitió un primer informe consultivo condicionando la exención de autorización autonómica a que los establecimientos formaran parte de la red comercial directa de ONCE y SELAE. Un informe posterior, de 2017, revisó ese criterio y concluyó que la exención alcanza tanto a la apertura de locales como a la instalación de equipos informáticos, siempre que se comercialicen juegos que estas entidades ya gestionaban antes de la entrada en vigor de la Ley 13/2011.

La crítica del autor: una asimetría regulatoria

Más allá del análisis estrictamente jurídico, Alvez plantea una reflexión crítica sobre el resultado práctico de este reparto competencial. A su juicio, mientras las comunidades autónomas han desarrollado un control estricto sobre el juego privado —con registros de acceso, distancias mínimas entre locales, entre locales y centros educativos, y limitaciones a la publicidad—, la Administración General del Estado no ha incorporado medidas equivalentes sobre los operadores de juego reservado, que según el autor disfrutan de un "régimen privilegiado" tanto operativo como publicitario.

El artículo aporta datos de la evolución del sector: según la Memoria de Actividad de Juego en España de la Dirección General de Ordenación del Juego, los locales de juego privado (casinos, bingos, salones de juego y locales de apuestas) sumaban 4.330 establecimientos en 2024, frente a los 44.398 puntos de venta de juego reservado entre SELAE (red básica y complementaria) y ONCE (vendedores y canal complementario) ese mismo año. El autor subraya que los locales de juego privado representan solo alrededor del 10% del total de locales de juego reservado.

En términos económicos, el Anuario de Juego 2025 (CEJUEGO) cifra el GGR (ingresos brutos) de la actividad de juego en España en 11.888 millones de euros, de los que más de la mitad procede de los juegos reservados. El texto también recoge que la ONCE se sitúa como el cuarto anunciante en inversión publicitaria en televisión en 2025, con 36 millones de euros, y que su actividad se ha diversificado mucho más allá del ámbito estrictamente lotero, alcanzando más de 13.000 establecimientos con acceso al público sin restricciones de edad ni contingentación, según describe el autor.

Sobre los datos de salud pública, el artículo cita el Informe sobre Adicciones Comportamentales y Otros Trastornos Adictivos 2024 del Observatorio Español de las Drogas y las Adicciones (OEDA), que sitúa la prevalencia de juego en España en un 53,8%, siendo las loterías el producto más jugado (90,4%). Asimismo, menciona la encuesta ESTUDES 25, realizada entre estudiantes de 14 a 18 años, que refleja una prevalencia de juego problemático del 23% en loterías, frente al 36,1% en máquinas recreativas y el 34,5% en apuestas deportivas.

Conclusiones

El autor concluye que el debate de fondo debe centrarse en el respeto al reparto constitucional de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, y defiende que, si bien el Tribunal Constitucional ha reconocido reiteradamente que el artículo 149.1.14ª CE otorga al Estado un título competencial suficiente para reservarse la actividad de loterías estatales, esa reserva no debería traducirse en una desigualdad de trato regulatorio entre operadores que compiten, aunque sea parcialmente, en el mismo mercado. Considera que estas cuestiones deberán abordarse en las Comisiones Bilaterales de Cooperación y, previsiblemente, en futuros pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

FUENTE: Rafael Andrés Alvez, "Análisis de las sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, sentencias 409/2026 de 7 abril de 2026 y 432/2026 de 13 de abril", Revista de Derecho Administrativo, vLex, núm. 14, julio 2026, pp. 89-110. VER